글쓴이 : 권형필
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    조합설립인가처분과 결의 무효확인의 소

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    조합설립인 가처분이 있은 후에 조합설립결의의 하자를 이유로 그 결의 부분만을 따로 떼어 내어 무효 등 확인의 소를 제기하는 것이 허용되는지 여부 (대법원 2009. 9. 24., 선고, 2008다605** 판결)

    판례해설

    도정법상 조합설립인가처분을 받기 위해서는 최소한 조합설립총회를 거쳐야 한다.

    문제는 조합설립총회 자체에 동의서나 의결정족수 등의 하자가 존재할 경우, 조합설립총회의 무효를 주장하는 민사소송을 제기할 것인지, 아니면 조합설립총회 이후 행정청의 조합설립인가처분에 대해 행정소송을 제기해야 하는지 혼동하는 경우가 종종 있다.

    사업시행계획에 대한 인가처분은 보충적 처분이기 때문에 기본행위를 내세워 인가처분 자체를 무효 확인 또는 취소를 구할 수 없으나, 조합설립인가처분은 보충적 행위를 넘어 설권적 처분의 성격에 해당함으로 기본 행위에 무효 사유가 있다고 하더라도 오히려 설립인가처분의 취소 또는 무효 확인을 구하여야지 민사소송을 제기하는 것은 아니라고 판시하였다.

    법원판단

    상고이유에 대한 판단에 앞서 직권으로 본다.

    도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)상의 주택재건축정비사업조합(이하 ‘재건축조합’이라고 한다)은 정비구역 안에 있는 토지와 건축물의 소유자 등으로부터 조합설립의 동의(이하 ‘조합설립결의’라 한다)를 받는 등 관계 법령에서 정한 요건과 절차를 갖추어 관할 행정청으로부터 조합설립인가를 받은 후 등기함으로써 법인으로 성립한다( 도시정비법 제16조 제2항, 제5항, 제18조). 그리고 이러한 절차를 거쳐 설립된 재건축조합은 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 도시정비법상의 ‘주택재건축사업’을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 갖는다.
    따라서 행정청이 도시정비법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니라 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 주택재건축사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 갖는다고 보아야 한다.
    그리고 그와 같이 보는 이상 조합설립결의는 조합설립인가처분이라는 행정처분을 하는 데 필요한 요건 중 하나에 불과한 것이어서, 조합설립결의에 하자가 있다면 그 하자를 이유로 직접 항고소송의 방법으로 조합설립인가처분의 취소 또는 무효확인을 구하여야 하고, 이와는 별도로 조합설립결의 부분만을 따로 떼어내어 그 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 원고의 권리 또는 법률상의 지위에 현존하는 불안·위험을 제거하는 데에 가장 유효·적절한 수단이라 할 수 없어 특별한 사정이 없는 한 확인의 이익은 인정되지 아니한다.
    그런데 원심이 인용한 제1심판결 이유와 기록에 의하면, 이 사건 소는 2006. 6. 12. 피고 조합에 대한 관할 행정청의 조합설립인가처분이 있은 후인 2006. 12. 20. 그 설립인가처분의 요건에 불과한 이 사건 조합설립결의에 대한 부존재 또는 무효확인을 구하는 것으로 제기된 것임을 알 수 있어, 위 법리에 의하면 확인의 이익이 없는 부적법한 소에 해당한다고 볼 여지가 있다.
    그러나 한편, 원고들이 이 사건 소로써 다투고자 하는 실체는 조합설립의 효력으로서, 이를 위해서는 앞서 본 것처럼 마땅히 조합설립인가처분에 대한 취소 또는 무효확인을 구하는 방법에 의하여야 할 것인데, 이러한 점을 제대로 알지 못한 채 재건축조합에 대한 설립인가처분을 보충행위로 보았던 종래 실무 관행을 그대로 답습한 나머지 부득이 그 요건에 해당하는 조합설립결의의 무효확인을 구하는 방법을 택한 것으로 보이는바, 이러한 사정에 비추어 보면 이 사건 소는 그 실질이 조합설립인가처분의 효력을 다투는 취지라고 못 볼 바 아니고, 여기에 이 사건 소의 상대방이 행정주체로서 지위를 갖는 피고 조합이라는 점까지 아울러 고려하여 보면, 이 사건 소는 공법상 법률관계에 관한 것으로서 행정소송의 일종인 당사자소송으로 제기된 것으로 봄이 상당하다.
    따라서 이 사건 소는 제1심 관할법원인 서울행정법원에 제기되었어야 할 것인데도 서울북부지방법원에 제기되어 심리되었으므로 확인의 이익 유무에 앞서 전속관할을 위반한 위법이 있는바, 이송 후 행정법원의 허가를 얻어 이 사건이 조합설립인가처분에 대한 항고소송으로 변경될 수 있음을 고려해 보면 이송하더라도 부적법하게 되어 각하될 것이 명백한 경우에 해당한다고 보기는 어려우므로, 이 사건은 관할 법원으로 이송함이 마땅하다( 대법원 1997. 5. 30. 선고 95다28960 판결, 대법원 2008. 7. 24. 선고 2007다25261 판결 등 참조).
    그러므로 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 직권으로 원심판결을 파기하고, 제1심판결을 취소하여 사건을 관할 법원으로 이송하기로 관여 대법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.


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