글쓴이 : 정승열
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    대통령의 참모들

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    현대국가의 권력구조는 크게 내각책임제와 대통령중심제로 나누지만, 두 제도는 절대불변의 원칙이나 원리에 의한 것이 아니어서 각국의 현실에는 큰 차이가 있다. 우선, 내각책임제도 실질적인 운영 방식에 따라 의원내각제 혹은 내각중심제 등에 따라서 차이가 있으나, 대체로 국민의 대표로 구성된 국회에서 행정까지 책임을 진다는 의미에서 행정수반을 선출하여 통치하여 이 점에서는 삼권분립이 아닌 이권분립이라는 말도 있다. 한편, 대통령제도 실제적인 운영 형태가 매우 다양하지만, 기본 골격은 삼권분립을 전제로 서로 견제와 균형을 위하여 국민으로부터 직접선거에 의한 대통령이 행정을 수행하며 국민에 대하여 직접 책임을 진다는 것이다. 다만, 대통령제를 처음 창안한 미국의 헌법기초자들은 영국처럼 입헌국군주국에서 나라의 상징인 (여)왕이 없는 점을 우려하여 행정수반이 국가원수의 지위를 겸하는 것으로 정부형태를 설계했다.

    우리나라는 건국 후 70여년이 지나는 동안 자유당의 부정선거로 1공화국이 무너진 뒤 그 반작용으로 2공화국은 내각책임제를 채택했지만, 그 제도의 실효성을 체험하기도 전에 군부독재에 의해서 무너진 이후 지금까지 대통령책임제를 유지하고 있다. 그런데, 대통령제의 발상지 미국은 각 부처 장관이 대통령을 보조하는 비서(Secretary)인 것과 달리 우리의 각 부처 장관은 헌법상 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하며, 그 설치·조직과 직무범위를 법률로 정한 범위에서 수행하는 국가기관이라는 점에서 큰 차이가 있다. 물론, 대통령은 국무총리나 행정각부 장관 이외에 국정을 수행하는데 필요한 비서진을 둘 수 있다. 가령, 조선시대의 의정부가 지금의 행정 각 부처라고 한다면, 궁내부는 지금의 청와대비서실로 간주해도 무방할 것이다. 다만, 헌법상 직접 전면에서 국가정책을 펼치는 각부 장관의 직무와 권한이 규정되어있으므로 대통령을 뒤에서 보조하는 청와대비서실은 작을수록 좋고, 또 각 부처 장관과의 마찰도 피할 수 있지만 우리의 현실은 정반대로 운영되고 있는 것 같다.

    바른미래당 김동철 의원은 “금년 1월 기준 청와대 참모진 인원이 486명으로 500명에 육박하는데, 대통령은 헌법상 기구인 총리와 내각을 배제하고 청와대비서진으로 국정을 운영하겠다는 것이냐?”며 비판했다. 김 의원은 “청와대는 박정희·전두환·노태우 정부 시절 200~300명대를 유지하던 비서진이 DJ정부 때 400명을 넘더니, 노무현 정부 때 531명(3실장 8수석 2보좌관 53비서관)으로 크게 늘렸다가 이명박 정부 때 456명으로 줄였다고 했다. 물론 시대가 변하면 업무량도 늘고 복잡다기한 변수도 생기기 마련이지만, 헌법상 정책을 펼치는 각 부처의 장관이 있는데도 청와대비서진의 확대는 결코 바람직하지 못한 현상이다. 더구나 세계 황제라고 하는 미국 백악관비서진보다 무려 100명이나 많다는 것은 업무처리 인력이라기보다 혹시 대통령의 보은인사가 아니냐는 비아냥거림도 있다. 머리는 빌릴 수 있어도 건강은 빌릴 수 없다며 청와대로 초대한 손님들에게 칼국수를 대접하며 조깅만 하던 YS도 이렇게 많은 ‘머리’를 빌리지는 않았는데, 비서실 대폭 확대는 혹시라도 이들로부터 ‘빌릴 머리’가 많이 부족하다는 반증은 아닐까 싶기도 하다.

    하지만, 보다 중요한 것은 청와대 권력의 비대화이다. 대통령이 각 부처 장관보다 측근인 비서실에 더 많이 의존하게 되면서 필연적으로 비서실이 ‘대통령 비서’의 업무를 넘어서 내각 위에 ‘군림’하는 현상이 벌어질 위험성을 내포하는데, 이미 세간에는 외교·안보의 경우 청와대 국가안보실이, 경제에서는 정책실이 중요 현안을 틀어쥐고 담당 부처를 소외시키고 있다는 비판이 많다. 또, 그 비서실의 진용 대부분이 운동권 출신이라는 데서 대통령을 보좌하면서 사시적(斜視的)인 정책을 제시할 것이라며 우려하는 시선도 많다. 특히 집권 2년 차를 맞아 최근 새로 충원된 비서진의 면면은 1기 때보다 운동권·시민단체 색채가 더 짙어서 1급 이상 비서관 64자리 중 23명(36%)이 운동권·시민단체 출신이라고 한다. 비서실소속 비서관 31명으로 좁혀 보면 전대협 등 운동권·시민단체 출신이 2017년 말 17명에서 19명(61%)으로 늘었다.

    물론 암울했던 군부․신군부 독재시대에 대학생들의 민주화운동권이나 친북용공을 주장하는 학생들의 순수성을 의심하지 않고 또, 시대가 바뀌었으니 이를 용납하지 못할 것도 없지만 만일 대북관계에 있어서 그들의 당시 확고한 이념이 불변한 상태라고 한다면 문제는 달라진다. 1989년 소위 13차 세계청소년학생축전에 임수경을 평양으로 밀입국 시킨 혐의로 실형을 받았던 전대협의장 출신의 대통령비서실장은 이후 자신의 신념에 대한 진솔한 사과나 해명이 있었는지 의문이고, 또 시민사회비서관은 이적 단체 가입 등 두 차례 국가보안법위반 혐의로 실형을 받았으며 북한의 천안함 폭침에 의혹을 제기하는 책을 공동집필한 사람이다. 또, 양심수 석방추진위원회에서 활동하며 이석기 전 통합진보당 의원과 한상균 전 민노총위원장의 석방을 주장했던 사람이 사회조정비서관에 임명되는 등 청와대 비서진에서 국가 정책을 창출하는 활동이 결국 극히 편향된 정책으로 표출될 염려가 많다.

    문득 몇 년 전 미국 NBC-TV에서 백악관에서 대통령의 참모들이 정책결정과정에서 보여주는 대립과 갈등과정을 잘 보여준 드라마 웨스트윙(the West Wing)이 생각나는 것은 웬일인지 모르겠다. 대통령이 집무하는 오벌 오피스(Oval Office)에 대응하여 참모들이 근무하는 서쪽별관을 상징하는 웨스트 윙은 1999년 9월부터 2006년 5월까지 7년 동안 방영되면서 출연진의 열연도 열연이지만, 리얼한 모습에 미국민은 물론 한국에도 많은 팬을 가졌었다. 한편, 대통령은 대선 때 청와대를 버리고 광화문에 있는 정부 제1청사에서 집무를 할 것이라고 약속했지만 지금까지 광화문으로 이전할 어떤 움직임은 보이지 않고 있다. 오히려 비대해진 청와대비서실에 반비례하여 역할이 축소된 정부각료를 축소하거나 정부청사를 매각하고, 청와대비서실을 더욱 확대하는 궁중정치를 펴는 것은 어떨지 모르겠다.

     


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