글쓴이 : 박진경
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    행정청이 토지대장을 직권으로 말소한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부

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    Q: B시장은 A에게 A가 자신의 아버지로부터 상속받은 토지가 토지대장과 등기부는 존재하나 그 위치를 알 수 없는 등록사항정정대상토지에 해당하므로 위 토지의 등록사항정정신청을 할 것을 통지하였습니다. 그러나 A가 등록사항정정신청을 하지 않자 B시장은 구 지적법에 따라 위 토지의 토지대장을 직권으로 말소하였습니다. 이에 A는 위 토지대장을 회복하고자 하는데, B시장의 토지대장 직권말소행위를 행정소송법상 항고소송으로 다툴 수 있는지 궁금합니다.

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    A: 대법원은 토지대장과 같은 지적공부에 일정한 사항을 등재하거나 등재된 사항을 변경하는 행위는 토지에 대한 실체상의 권리관계에 변동을 가져오는 것이 아니고, 토지소유권의 범위가 지적공부의 기재만에 의하여 증명되는 것도 아니라는 이유로 행정청이 지적공부의 등재사항을 직권으로 정정하는 것은 행정처분이 아니라고 일관되게 판시하고 있습니다(대법원 1990. 5. 8. 선고 90누554 판결, 대법원 1995. 12. 12. 선고 95누9747 판결 등). 즉 지적공부의 변경행위는 처분성이 없다고 보아 이에 대한 항고소송은 각하되어야 한다는 것입니다.

    위 사안의 경우 토지대장을 직권으로 말소하였다고 하여 소유권이 말소되는 등의 실체법적 권리의 변동을 가져오는 것이 아니어서, 위 대법원 판례의 취지에 따르면 토지대장의 직권말소 행위도 처분성이 없어 항고소송으로 다툴 수 없는 것은 아닌지 의문을 가질 수 있습니다.

    그러나 최근 대법원은 토지대장을 직권으로 말소한 행위는 국민의 권리관계에 영향을 미치는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 판시하였습니다. 대법원은 그 이유로, 토지대장은 각종 공법상 규제, 부담금이나 조세 부과, 공시지가 및 손실보상가액 산정 등 공법상의 법률관계에 영향을 미친다는 점, 토지에 관한 소유권보존등기 또는 소유권이전등기를 신청하려면 토지대장을 등기소에 제출해야 하는 점, 토지대장은 토지의 소유권을 제대로 행사하기 위한 전제요건으로서 토지 소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있다는 점을 들었습니다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2011두13286 판결).

    위 2011두13286 판결은 토지대장 직권말소 행위 자체가 직접 실체법적 권리 자체의 변동을 가져오는 법적 효력이 없다고 하더라도 국민의 실체적 권리와 밀접한 관련이 있다면 처분성을 인정할 수 있다는 취지로 보입니다. 위 판결로 인하여 향후 행정청의 다른 지적공부의 말소나 변경 행위도 실체적 권리와 밀접한 관련이 있다면 이를 항고소송으로 다툴 수 있는 가능성이 열리지 않을까 조심스럽게 기대해봅니다.

    결국 위 사안에서 B시장의 토지대장 직권말소 행위는 행정소송법상 처분에 해당하기 때문에 A는 B시장을 상대로 토지대장 직권말소 처분에 대하여 항고소송을 제기할 수 있습니다.

     

    ◊ 이 글은 2013년 12월 31일자 <건설경제신문>에도 함께 실렸습니다.


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