글쓴이 : 이준기
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    신 국영기업 투자 정책 및 가이드라인 시행에 따른 캐나다 투자시 유의사항

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    외국 국영기업의 캐나다 기업, 특히 에너지자원 기업에 대한 투자가 증가함에 따라 이에 대한 캐나다 내의 정치적 논란이 커진 가운데, 캐나다 정부는 2012. 12. 7. 국영기업 투자 정책 및 개정 가이드라인을 발표하였습니다.

    위 가이드라인은 외국 국영기업의 투자 결과 외국정부가 캐나다 자원 및 경제에 대하여 영향력을 행사하게 되는 상황이 발생할 가능성에 대한 캐나다 국내의 우려를 반영하여, 캐나다 자원 및 경제 전반에 대한 상업적인 외국인투자를 촉진하기 위한 목적으로 제정되었습니다.

    위 가이드라인은 이러한 목적 하에, 국영기업이 캐나다 오일샌드 기업의 지배권을 인수하는 거래는 예외적인 경우에만“캐나다에 대한 순혜택”기준을 충족한 것으로 인정될 것이라는 점과“캐나다에 대한 순혜택”기준 충족 여부를 판단함에 있어서 국영기업의 오일샌드 외 심사대상 거래에 대해서도 주의 깊게 심사할 것이라는 점을 명시하고 있고, 국영기업의 정의에 외국정부가 직접 또는 간접적으로 영향력을 행사하는 기업을 포함시키고 있으며, 향후 심사대상 거래의 threshold 금액이 인상되더라도 국영기업에 대해서는 현행 threshold 금액을 적용할 것임을 밝히고 있습니다.

    이러한 가이드라인은 우리나라의 공기업, 연기금, 정부출자법인은 물론,‘공공기관의 운영에 관한 법률’상 공공기관에 해당하는 기업, 나아가 (이상에 해당하지 않더라도) 우리나라 정부가 포괄적으로 영향력을 행사하고 있는 기업에 대해서도 적용될 여지가 있으며, 그리하여 그러한 기업들이 캐나다 에너지자원 등에 대하여 직접투자를 실행함에 있어서 위 가이드라인이 중대한 장애로 작용할 여지를 배제할 수 없는바, 캐나다 에너지자원 등에 대한 직접투자를 검토 중인 공기업 등으로서는 위 가이드라인의 내용과 적용범위 등에 관하여 사전에 면밀한 검토를 진행할 필요가 있습니다.

     

    1. 신 국영기업 투자정책 및 가이드라인 개관

    외국 국영기업의 캐나다 기업, 특히 에너지자원 기업에 대한 투자가 증가함에 따라 이에 대한 캐나다 내의 정치적 논란이 커진 가운데, 캐나다 정부는 2012. 12. 7. 국영기업 투자 정책 및 개정 가이드라인(이하 “신 국영기업 가이드라인”)¹ 을 발표하였습니다.² 신 국영기업 가이드라인의 제정 배경과 세부 내용은 아래와 같은바³ 신 국영기업 가이드라인의 기본 목적은 캐나다 자원 및 경제 전반에 대한 상업적인 외국인투자를 촉진하는 데에 있는 것으로 설명되고 있습니다.⁴

     

    신 국영기업 가이드라인 제정의 배경

    위 가이드라인에서, 캐나다 정부는 외국 국영기업(foreign state-owned enterprise. 이하 “국영기업”)의 캐나다에 대한 투자, 특히 기업 지배권 인수거래가 지속적으로 증가하는 상황에서 국영기업의 투자와 관련하여 다음과 같은 사항을 지속적으로 우려하여 왔음을 언급하고 있습니다.

    •국영기업은 외국정부의 영향력 하에 있음에 따라 캐나다의 산업 및 경제 목표에 부합하지 않는 결정을 할 수 있음.

    •국영기업의 캐나다 기업 인수거래는 인수대상기업의 효율성·생산성 및 경쟁력에 부정적 영향을 미칠 수 있고, 그에 따라 장기적으로 캐나다 경제에 부정적 영향을 미칠 수 있음.

    그리하여, 캐나다 정부는 국영기업의 투자에 대하여 캐나다투자법을 명확하고 투명하게 적용하고자 신 국영기업 가이드라인을 발표하였습니다.

     

    국영기업의 캐나다 오일샌드 투자 관련

    •캐나다 오일샌드는 캐나다 국민의 장래 경제적 번영에 있어 매우 높은 중요성과 가치를 지니고 있는 점과 외국 국영기업의 투자에 위와 같은 본질적 위험이 내재되어 있는 점을 고려하여, 캐나다 오일샌드 기업의 지배권을 인수하는 거래는 예외적인 경우에만(on an exceptional basis only) “캐나다에 대한 순혜택(net benefit to Canada)”기준을 충족한 것으로 인정될 것임.

     

    국영기업의 기타 투자 관련

    •산업부장관은“캐나다에 대한 순혜택”기준 충족 여부를 판단함에 있어서 국영기업의 오일샌드 외 심사대상 거래에 대해서도 주의 깊게 심사할 것임. 특히, 산업부장관은 다음 사항을 면밀하게 검토할 것임.

    - 국영기업이 인수대상기업을 지배하거나 영향력을 행사할 수 있는 정도 (the degree of control or influence an SOE would likely exert on the Canadian business that is being acquired)

    - 국영기업이 인수대상기업이 속한 산업을 지배하거나 영향력을 행사할 수 있는 정도(the degree of control or influence an SOE would likely exert on the industry in which the Canadian business operates)

    - 외국정부가 해당 국영기업을 지배하거나 영향력을 행사할 수 있는 정도(the extent to which a foreign state is likely to exercise control or influence over the SOE acquiring the Canadian business)

     

    •심사대상 거래가“캐나다에 대한 순혜택”기준을 충족하는지에 대한 입증책임은 국영기업이 부담하며, 이와 관련 국영기업은 해당 투자가 1)상업성을 지향할 것임 2)정치적 영향력으로부터 벗어날 것임 3)캐나다법규를 준수할 것임 4)기업지배구조와 투명성을 증진시키기 위한 규정과 실무관행을 정립할 것임 5)캐나다 기업의 생산성과 산업적 효율성 제고에 기여할 것임을 증명하여야 함. 그밖에 자유시장원칙(free market principles) 고수 여부와 캐나다의 고용, 생산 및 자본수준 등 경제활동의 영향도 심사함.

    •국영기업이 적은 수의 인수거래를 행하더라도 높은 산업집중도로 인해 해당 산업의 민영적 성향(private sector orientation)을 해하고 또한 결과적으로 해당 산업이 외국정부의 과도한 영향력 하에 놓이게 되는 경우, 캐나다 정부는 캐나다의 이익을 보호하기 위한 조치를 취할 것임.

     

    국영기업의 정의(definition) 관련

    •신 국영기업 가이드라인은 국영기업의 정의에 외국정부가 직접 또는 간접적으로 소유하거나 지배하는 기업뿐만 아니라 외국정부가 직접 또는 간접적으로 영향력을 행사하는 기업을 포함시키고 있음.

     

    국영기업의 심사대상투자 threshold

    •캐나다 정부는 WTO 투자자에 대해서 심사대상 거래의 threshold 금액을 현재 3억 3,000만 캐나다달러(자산가치 기준)에서 향후 4년에 걸쳐 10억 캐나다달러(기업가치 기준)로 인상할 계획이나, 국영기업에 대해서는 심사대상 거래의 threshold 금액을 현행과 같이 3억 3,000만 캐나다달러(장부가치 기준)로 유지할 것임.

     

    2. 향후 전망 및 유의사항

    신 국영기업 가이드라인에 의할 때, 국영기업의 오일샌드 투자는 예외적인 경우에 한하여“캐나다에 대한 순혜택” 기준을 충족하는 것으로 인정되는바, 그 결과 국영기업의 오일샌드 투자가 상당히 위축될 가능성이 있는 것으로 대체로 예상되고 있습니다. 이와 관련, 국영기업의 오일샌드 투자가 허용되는 예외적인 경우가 어떠한 경우인지에 관하여 신 국영기업 가이드라인에서 구체적인 기준이나 예시가 제시된 바는 없으며, 향후 개별 투자별로 판단될 것으로 예측되고 있습니다.

    그리고, 위와 같이 캐나다 정부가 예외적인 경우에만“캐나다에 대한 순혜택”기준을 충족하는 것으로 판단하는 거래는 국영기업이 캐나다 오일샌드 기업에 대한 지배권⁵ 을 인수하는 거래에 한정되는바, 따라서 예컨대 국영기업이 joint venture 등을 통하여 캐나다 오일샌드 기업에 대한 소수지분만을 인수하는 거래, 국영기업이 셰일가스 기타 LNG 산업이나 광산업체에 대한 지배권 또는 소수지분을 인수하는 거래는 예외적인 경우에만 허용되는 거래에 해당하지 않는 것으로 알려지고 있습니다.⁶

    다만, 국영기업의 오일샌드 외 심사대상투자 역시 위에서 살펴본 바와 같이 국영기업의 투자에 대한 한층 강화된 심사기준의 적용을 받을 것으로 예상됩니다. 캐나다 현지에서는 이러한 강화된 심사기준은 사실상 중국 국영기업을 대상으로 하여 마련된 것이므로 다른 선진국의 국영기업에 대해서는 비교적 엄격하게 적용되지 않을 것이라는 전망이 제시되고 있으나, 신 국영기업 가이드라인이 특정 국가를 적용대상국가로 지칭하고 있지 않고 또한 신 국영기업 가이드라인의 기본 목적이 캐나다 자원 및 경제 전반에 대한 상업적인 외국인투자를 촉진하는 데에 있는 이상, 중국 외 국가의 국영기업에 대해서도 강화된 심사기준이 적용될 가능성을 배제할 수 없다는 견해 역시 일부에서 제시되고 있습니다.

    이러한 강화된 심사기준에 대비하기 위해서는 국영기업으로서는 해당 투자대상에 관하여 정치적 영향력으로부터 벗어나 높은 수준의 기업지배구조와 투명성을 갖추고 상업성을 지향하는 등의 조치를 취할 필요가 있는 것으로 지적되고 있습니다.⁷

    나아가, 만약 국영기업의 심사대상투자로 인하여 해당 산업에 대한 국영기업의 지배 정도가 (누적적인 기준에서) 상당한 수준에 이르러 해당 산업이 민영적인 성격을 잃게 되는 경우, 캐나다 정부가 (오일샌드의 경우와 마찬가지로) 당해 국영기업 투자가 “캐나다에 대한 순혜택” 기준을 충족하지 못하는 것으로 판단하여 이를 승인하지 않을 것으로 예견되고 있습니다.

    반면에, 민간기업의 오일샌드 기타 산업에 대한 투자에 대해서는 위와 같은 심사기준이 적용되지 않으므로, 민간기업의 투자는 국영기업의 투자에 비하여 덜 엄격한 외국인투자 심사기준을 적용 받게 될 것입니다.

    한편, 신 국영기업 가이드라인은 국영기업의 정의에 외국정부가 직접 또는 간접적으로 영향력을 행사하는 기업을 포함시키고 있으나, 여기서‘영향력 행사’의 구체적 의미가 명확하지 않은바, 그에 따라 위 가이드라인은 우리나라의 공기업, 연기금, 정부출자법인은 물론,‘공공기관의 운영에 관한 법률’상 공공기관에 해당하는 기업, 나아가 (이상에 해당하지 않더라도) 우리나라 정부가 포괄적으로 영향력을 행사하고 있는 기업에 대해서도 적용될 여지가 있는 것으로 보입니다. 따라서, 캐나다 에너지자원 등에 대한 직접투자를 검토 중인 공기업 등으로서는 위 가이드라인의 내용과 적용범위 등에 관하여 사전에 면밀한 검토를 진행할 필요가 있습니다.

     

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    1. http://news.gc.ca/web/article-eng.do?nid=711489 (“Government of Canada Releases Policy Statement and Revised Guidelines for Investments by State-Owned Enterprises.” ) 참조

    2. 한편, 캐나다 정부는 같은 날 그간 승인을 보류하여 왔던 중국해양석유총공사(“CNOOC”)의 Nexen Inc. 인수거래 및 말레이시아 국영석유기업 Petronas의 자국 LNG생산업체 Progress사 인수거래에 대하여 종전 국영기업 투자 가이드라인에 따른“캐나다에 대한 순혜택(net benefit to Canada)”기준을 적용하였고, 위 두 거래가 모두 위 기준을 충족하는 것으로 판단하여 모두 승인하였습니다.

    3. 그밖에 신 국영기업 가이드라인에서는 캐나다 정부가 국가안보 심사를 위하여 외국인투자 심사기간을 연장하는 것을 허용하도록 관련 규정을 개정할 것임을 언급하고 있습니다.

    4. 원문: These changes underscore the importance of promoting commercially based foreign investment for our resource sector and our economy as a whole.

    5 . 단, 석유자산에 대한 투자에 있어서는 working interest 기준으로 지배권 취득 여부를 판단함.

    6.   참고로, 캐나다 정부가 오일샌드산업과 LNG산업을 달리 규제하는 이유에 대해서, 캐나다는 (오일샌드산업과 달리) LNG산업에 있어서 개발초기단계에 있고, LNG 수출시장에서 호주와 경쟁관계에 있으며, (오일샌드와 달리) 캐나다 내 향후 개발되어야 할 비전통가스전이 풍부함에 따라 외국 국영기업으로부터의 투자 유치를 지속할 필요가 있기 때문이라는 분석이 있음.

    7 . 관련 실무상, 캐나다 정부가 외국인투자 심사과정에서 국영기업에 대하여 추가적인 조치나 이행사항의 확약을 요구함에 따라 캐나다 정부와 국영기업간 협상이 이루어지고 있음.

     


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